进一步完善财政国库集中支付政策管理的研究

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近年来，按照中省市要求，县级财政部门在加强财政收支管理方面进行了一系列探索，积极推行了工资统发、政府采购、收支两条线、会计集中核算以及部门预算等改革，这些改革对规范财政收支行为，提高预算执行质量起到了积极作用，也为进一步推进财政国库管理制度改革奠定了良好的基础。但由于现行收付方式总体上仍是分散进行的，尚未形成集中、统一的资金缴库和支付体系，与规范的国库集中收付制度还有相当大的差距。

一、 县级财政国库管理制度的现状和改革的难点

县级现行的财政资金缴库和拨付方式，是通过征收机关和预算单位设立多重账户分散进行的。这种在传统体制下形成的运作方式，越来越不适应社会主义市场经济体制下公共财政的发展要求。主要弊端是：重复和分散设置账户，导致财政资金活动透明度不高，不利于对其实施有效管理和全面监督；财政收支信息反馈迟缓，难以为预算编制、执行分析和宏观经济调控提供准确依据；财政资金入库时间延滞，影响财政预算执行；大量财政资金经常滞留在预算单位，降低了资金使用效率；财政资金使用缺乏事前监督，截留、挤占、挪用等问题时有发生。因此，必须对现行财政国库管理制度进行改革，逐步建立以国库单一账户体系为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的财政国库管理制度。

目前，全国绝大多数省市两级已按中央要求完成了财政国库管理制度改革工作。县级由于经济发展、财政建设及干部业务素质相对较弱，改革相对滞后。“十一五”期间，县级将是财政国库管理制度改革的重点。县级财政国库管理制度改革进展缓慢，既有主观方面的原因，也有客观方面的原因。各县不同程度存在畏难情绪。一些县级财政部门领导认为实行财政国库管理制度改革，使各种矛盾都归集到财政部门，财政工作势必受到干扰，影响财政工作的正常开展；部分国库工作人员，习惯于传统的资金管理方式，认为改革花精力、时间、资金，不如不改，还有部分认为，省市改革后仍需审核、打单等工作，和以前没有什么区别，对此根本改革，观念转变需要有个过程 .客观方面也存在一些实际困难和问题：

（一）、财、税、库、行相互间信息共享能力较差。目前，财税库行自 成体系，仅实现了纵向间的信息共享，但在同级特别是县级横向间缺乏相互间的信息共享，信息的交流基本上仍停留在落后传统的手工方式上，如：财政与国库部门的预算收入、对账、凭证的传递等都还使用着人工传递，工作效率低，劳动成本高。人行国库部门与税务机关、商业银行在各类预算收入的申报、税收的缴纳划转等信息还没有真正实现共享，大量的税收入库报解、库款支拨等记账、复核录入业务在各部门重复，给各部门业务人员带来繁重的重复劳动，同时也不便于财政、国库、征收部门对税款从申报到入库全过程的监督。

（二）、财力有限、资金不足是制约改革的直接原因。实行财政国库管理制度改革，必须建立先进的国库集中收付系统。县财政要建立局域网，县财政、预算单位、人民银行、代理银行之间还需要连接，增添支持软件的各种硬件设施，一次性投入费估计需要200万元左右。目前，县级国库存款利息收入十分有限，县级财政根本无力负担改革所需的庞大经费。改革后，每年还需要大量的网络运行和维护费用，还需支付代理商业银行费用，在目前县级财政普遍困难的情况下，无异于雪上加霜。

（三）、现有软件系统不适合县级实际。目前，省市所使用的收付系统软件具有以下几个特点：一是业务流程复杂，经过预算指标录入——用款单位申请——资金支付与清算——支付信息反馈——会计信息产生，流经环节多；二是所需人力较多，整个业务由会计、稽核、非税等多部分构成，需要大量人力；三是系统相对独立，整个收付系统分成国库支付系统、非税收入缴管系统、工资统发系统、财政专户管理系统等几个子系统构成，各自独立运行。县级财政由于机构、人员原因，需要的是操作简单、流程简洁、人员较少的系统，省市系统与县级实际不相适应，无法达到县级改革的要求。

（四）人员素质难以达到改革的要求。实行财政国库管理制度的改革，所有的操作都在国库收付系统中运行，操作人员的素质将成为一大问题：一是县直单位和乡镇财务人员习惯传统的分散支付方式，资金申请相对便利，财务处理相对简单，改革后适用网络申报将很难适应；二是代理商业银行服务水平难以保障。商业银行积极开展上市准备，大量裁撤营业网点，大批辞退工作人员，改革又需要添置软硬件设备，商业银行是否愿意代理，是否能够代理都成问题；三是县级人民银行难以承担改革重任。县级人民银行人员素质，软硬设备都与改革要求有较大的差距；四是县级缺乏高水平的既熟悉计算机网络又熟悉财政国库业务的系统维护人员。实施改革，县级财政至少要配备一名高水平的系统维护人员。目前，县财政这种人才严重缺乏。

二、进一步完善国库集中收付的措施及建议

（一）、县级党政领导必须高度重视国库管理制度改革工作。国库集中收付制度是对财政资金的账户设置和收支缴拨方式的根本性变革，是一项十分庞大和复杂的系统工程。改革方案的实施，不仅涉及到改变现行的预算编制方法，建立健全银行清算系统、财政管理信息系统等必须的配套设施，而且涉及到改变传统观念，摆脱旧的管理方式的束缚。财政国库管理制度改革是一项新生事物，涉及到方方面面的利益，仅仅依靠财政部门难以独立完成，这就需要各部门在政府的统一领导和部署下，相互密切配合，积极支持改革，逐步实现预期的改革目标。将财政资金的调度与国库管理制度的改革联系起来，以调动县级党政领导改革的积极性和主动性，促进县级改革的开展，使此项改革逐步走向规范化。

（二）、 切实解决县级改革所需资金。解决资金瓶颈问题，是改革的关键环节之一，由于县级财政的普遍困难，中央和省级财政应负担改革所需的一次性费用（中央和省级财政存款利息较大，有能力负担改革费用），包括局域网建设、软硬件以及网络连接费用。在具体操作上，可由省级财政部门将软硬件设备及实施统一捆绑招标，以节约改革成本，提高资金使用效益，同时也确保软硬件设备的质量和兼容。系统每年的日常维护和运行费用，由各自分担部分。

（三）、建立县级政府财政管理信息系统和国库管理操作系统。一是按照中省市财政的要求，逐步建立县级适应财政国库管理制度改革需要的地方政府财政管理信息系统（GFMIS）和国库管理操作系统，实现财政收入缴库退库、资金支付、资金清算、会计核算和信息反馈等各项业务的科学管理和安全高效运行。二是建立健全现代化银行资金清算和支付系统。县财政局要会同人行县支行着手研究逐步建立健全现代化的银行资金清算和支付系统，加快财政资金拨付速度，提高国库单一账户清算业务的效率。

（四）、完善相关配套改革措施。一是进一步推进预算编制改革。按照内容完整、项目明细、定额科学、程序规范的原则，更加全面、细致地编制部门综合财政预算，逐步使所有财政资金的支付建立在明晰的预算基础上。不断扩大部门预算试点范围，为全面推行国库管理制度问题改革创造条件。二是制定相关的管理制度和办法。要制定好适合县级财政国库管理制度改革试点资金支付管理试行办法、会计核算试行办法和银行支付清算试行办法等相关管理制度和办法，建立和完善县级财政收支对账制度和报表体系，保障各项业务的顺利开展。

（五）、明确相关部门职责，做好业务配合。县财政局、人行县支行、各预算单位和代理商业银行等有关部门要明确各自的职责划分，不断强化合作力度，树立大局意识，整合资源，形成合力，按照社会主义市场经济体制下公共财政的发展要求，遵循中省改革精神，结合实际情况，逐步建立和完善以国库集中支付制度，进一步加强财政监督，提高资金使用效益，更好地发挥财政在经济社会发展中的职能作用。

（六）、加强监督制约机制。县财政局要加强对预算单位资金使用的监督，认真审核预算单位资金使用申请；建立健全财政内部监督制约机制，定期对相关业务进行内部审计。人民银行要加强对商业银行代理财政支付清算业务的监控，确保财政资金安全。

总之，县级财政国库管理制度改革一要有利于规范操作。与中省市改革基本保持一致，合理确定各部门管理职责，不改变预算单位的资金使用权限，使各项财政性资金都按规范的程序在国库单一账户体系内运作。二要有利于管理监督。增强财政收支活动的透明度，实现对财政收入缴库和支出拨付活动全过程的有效监督。三有利于方便用款。减少财政资金拨付环节，使单位用款及时和便利。四有利于分步实施，在先选择部分预算单位进行试点，在总结经验的基础上，逐步扩大到所有预算单，使改革目标逐步得到实现。

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