PPP会计准则助力PPP改革健康发展

为积极贯彻落实国务院批转财政部的《权责发生制政府综合财务报告制度改革方案》(以下简称《改革方案》)，财政部近日发布了《政府会计准则第10号——政府和社会资本合作项目合同》(以下简称PPP会计准则)。业内人士认为，PPP会计准则的发布，有助于建立健全政府会计准则体系，规范政府方对政府和社会资本合作(PPP)项目合同的确认、计量和相关信息的列报，PPP改革进入了健康发展的快车道。

合规PPP项目不属于隐性债务

PPP会计准则分为六章二十八条，主要规范了政府方对PPP项目合同的确认、计量和相关信息的列报。财政部在第一时间就PPP会计准则中的亮点进行了解答。

PPP会计准则对政府未来支出责任如何处理，成为业内关注的焦点。

所谓PPP项目支出责任，主要是对于政府付费和可行性缺口补助两类PPP项目，地方政府在PPP项目长周期运营中需要按绩效付给社会资本方相关费用，承担相应的支出义务。

合规的PPP项目未来支出责任是否属于政府隐性债务?

财政部在PPP会计准则解答中阐述，在具体PPP业务会计处理上，这次准则创新引入了净资产模式，即当授予方(具体指PPP项目实施机构，通常为政府有关职能部门或事业单位)不具有向运营方(具体指项目公司或社会资本方)无条件支付款项的义务时，授予方在确认PPP服务资产的同时确认净资产，而不是国际准则中所规定的全部确认为政府负债，这与我国推广PPP模式和政府债务管理的相关政策保持协调。

财政部、国家发改委PPP双库专家，上海浦东发展银行股份有限公司PPP中心副主任郑大卫认为，PPP会计准则准则从会计核算角度印证了合规的PPP政府支出责任不属于政府负债或隐性债。根据财政部相关政策规范，地方政府不得对社会资本方回购投资本金、承诺保底收益、固定回报等，地方政府应依据绩效考核支付政府付费或可行性缺口补贴。

“在很多PPP项目合同中，政府方也承担了向社会资本方支付款项的义务，但这种义务在项目运营期开始时并不属于《负债准则》所规定的现实义务，更多是一种或有义务，因此不能确认为政府负债。根据PPP会计准则，PPP项目资产确认主体应为政府方时，政府方同时确认一项PPP项目净资产。因此，从会计核算角度再次明确，依法依规签订的PPP项目合同不会也不应增加政府债务或隐性债务。”郑大卫说。

2019年3月，财政部发布的《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》明确了不合规PPP项目形成的政府支出责任属于隐性债务，将对相关负责人进行问责。但该意见并未明确规范的PPP项目的未来支出责任不属于隐性债务。

业内人士普遍认为，合规的PPP项目形成的政府支出事项，以公众享受符合约定条件的公共服务为支付依据，是政府为公众享受公共服务提供运营补贴形成的经常性支出，不是隐性债务。

此外，在提到PPP项目净资产的确认和计量相关问题时，财政部认为，按照PPP会计准则规定，政府方除使用其现有资产或由社会资本方对其现有资产进行改建、扩建形成PPP项目资产的情况以外，政府方在确认PPP项目资产时，应当同时确认一项PPP项目净资产，PPP项目净资产的初始入账金额与PPP项目资产的初始入账金额相等。在PPP项目资产运营期间，政府方按月对该PPP项目资产计提折旧(摊销)的，应当于计提折旧(摊销)时冲减PPP项目净资产的账面余额。这种会计处理方法，不同于IPSAS32中根据不同付费方式分别确认金融负债或递延收益的规定，具有典型的中国特色。

PPP会计准则意义深远

研究制定PPP会计准则，规范PPP模式形成的政府资产和相关净资产或负债的会计处理，具有重要和深远的意义。

制定PPP会计准则既是构建保障PPP模式持续健康发展的制度体系的明确要求，也是规范PPP业务政府方会计处理的迫切需要。

相关专家指出，PPP不仅涉及基础设施的设计、融资、建设、拥有、运营等多个环节，还涉及有关风险、收益在公共部门与私人部门之间的分担及共享等问题，这些环节和问题的叠加使得PPP业务的会计处理更为复杂。因此，社会各方迫切期待国家层面对PPP业务政府方的会计处理作出规范。

制定PPP会计准则还是建立健全政府会计标准体系的内在要求。从建立健全我国政府会计标准体系的内在要求出发，也迫切需要在立足国内PPP实务、积极借鉴国际相关会计准则的基础上制定PPP会计准则。

“PPP会计准则既填补了政府方会计核算的空白，又兼顾了与社会资本方会计处理的对称，也厘清了金融机构对PPP会计核算的误区。”郑大卫说，在有关PPP项目合同中，政府方对社会资本方的一系列付费其实质是购买社会资本方提供的公共产品和服务，项目公司报表应记作无形资产和金融资产。金融机构由此拒贷。PPP会计准则明确PPP资产由政府确认，帮助金融机构厘清上述对PPP的误区，也有利于推动融资。

确保PPP会计准则有效实施

财政部在答记者问中表示，PPP会计准则自2021年起施行，为了确保该准则有效实施，助力PPP行稳致远，下一步财政部还将重点开展四项工作：

一是会同有关方面积极研究存量PPP项目合同会计处理的新旧衔接办法，进一步明确PPP会计准则适用范围以外的有关PPP业务的会计处理规定。

二是抓紧制定出台本准则应用指南，明确有关会计科目设置和列报要求，详细规定PPP项目合同的账务处理，补充完善PPP会计业务处理示例，提高本PPP会计准则的可操作性。

三是在《企业会计准则解释2号》关于企业方对BOT业务的会计处理基础上，抓紧研究出台社会资本方对PPP项目合同的会计处理规定。

四是加强对PPP会计准则及相关内容的宣传和培训，确保本准则自2021年起有效施行。

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