我国公共支出管理若干重大理论政策问题研究

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允许的情况下，都要按法律规定的方式实行规范化集中采购，采用投招标方式，引进竞争机制。这样做的目的和作用，不仅仅在于控制和节约公共支出，而且有利于推动并实现政府消费行为市场化，是促进反腐倡谦和整顿财经秩序的重要配套措施。

推广和完善政府采购制度，有几个问题需要注意和明确：一是政府采购应*5限度地维护公共利益，力争做到竞争、择优、公正公平、公开。二是政府采购范围包括使用国家财政资金购买、租用、委托或雇佣等方式获取的货物、工程或服务。三是切实搞好政府的采购招标工作。根据国外情况，政府采购招标方式大体有三种，即公开招标、有限招标和单一招标。结合我国国情，我们应该有针对性地做好招标工作。在这方面，要注意把竞争机制引入招标中；要实行多方招标，至少有三个以上的竞争者才能从中进行选拔；要增加招标的透明度，不论是国内招标者，还是国外招标者，凡是有关参加招标的资格条件、时间限制等问题均应公开。当然，对一些批量采购、限额以下的政府采购行为，亦可以采取询价采购的方式。四是财政作为社会综合的经济管理部门，应在政府采购中发挥主导作用。政府采购制度本身是一种控制支出、加强支出管理的手段，它的运作涉及到预算资金的安排、预算会计、国库拨款、支出管理政策等多方面的财政事务。因此，财政部门应主动取得这项工作的主导权，这与国际惯例也是一致的。具体讲，财政部门作为政府采购管理机关，其主要职责是：制定政府采购的政策、法律和集中采购目录；审核政府采购预算；制定供应商和中介组织的市场准入规则；拨付与管理采购资金；监督采购行为；收集、统计和发布政府采购信息。

（四）依法理财，硬化预算约束

市场经济是法制经济，没有法制的强制约束，公共支出的主观随意性就难以避免，硬化预算约束也只能是一句空话。因此，加强财政支出管理就必须坚持和确保依法理财，这也是关系到建立新型财政运行机制的一个重大问题。这里具体需要强调以下几点：一是要严格按照《预算法》的规定和各级人代会批准的预算办事。经过法定程序审批的政府预算，具有法律效力，是规范支出管理的最重要的法律依据，各级政府和财政部门必须严格按预算程序办事，预算一旦通过，不论是什么人，不管官大官小，权大权小，都不能凌驾于预算之上批条子，拨人情款，任意追加和变更预算，损害预算的权威性和严肃性。二是要加强财政执法检查力度，对违反财政法规、浪费国家资财的行为必须从严惩处，维护法律和法规的尊严。三是要搞好法规之间的协调。随着法定支出的增多，不仅财政支出压力越来越大，而且《预算法》的权威性也受到了损害。因此，依法理财还必须注重法规之间的协调，避免法与法的“冲突”。建议各级人大和有关立法机关对现有的法定支出分类排队，对关系国计民生的重要项目予以保留，没有必要的项目予以取消。今后原则上不再出台新的法定支出项目，如要制定与财政预算支出有关的法规，均应与财政法规充分协调，不得草率从事。

四、公共支出的结构优化

合理的公共支出结构政策是国家调节经济与社会发展和优化经济结构的强大杠杆。如前分析，针对我国当前面临的矛盾和问题，按照市场经济发展要求，财政支出结构必须进行战略性调整，其核心是解决财政支出“越位”与“缺位”的矛盾，力求通过改革和政策调整，着力建立起一个支出合理增长、内部结构有保有压、能够有效地规范支出行为、管理方式符合现代市场经济要求的支出结构框架。

根据这一思路，现就当前和今后一个时期我国财政支出结构调整、优化的方向和重点，提出一些看法和建议：

（一）加大改革力度，改变国家财政包揽过多的分配局面

我国现有的财政供给范围和支出分配结构是从建国初期的大财政、供给制发展而来的，是建立在传统计划经济体制上的，其*5特征是国家包揽的面过大，财政支出范围过宽，几乎覆盖到整个社会生产与消费的各个方面，一些本应由市场解决的问题被纳入财政分配范畴，这种供给制的分配滞后于当前整个经济分配格局形势的变化，也与市场经济的要求不相适应，必须进行改革。特别需指出的是，现在国家每年的新增财力有限，而财政的增支压力相当大，经济结构调整、建立社会保障体系、科技教育发展等都需要财政加强支持力度，这是关系到整个社会经济协调发展的一个重大问题。但如果不对现行财政支出分配格局进行调整，该减的减不了，那么，财政就无力承担和满足上述政府的重点支出要求，改善和优化财政支出结构就会是一句空话。因此，改变国家包揽过多的分配状况，将应由市场和社会负担的部分从财政支出中分离出去，这是在市场经济条件下正确界定财政支出范围、强化财政支出管理需要解决的主要问题，也是优化财政分配结构、强化重点建设事业发展、改善财政运行状况的重要条件。

这方面主要应解决三个问题：

一是国家财政对竞争性领域的投资要逐步退出。按照市场经济要求，财政投资的基本政策取向必须是有所为有所不为，也就是要科学界定财政投资的范围，改变财政投资包揽过多的弊端，逐步减少和退出竞争性领域的投资，以集中财力确保国家投资重点。关于竞争性领域的财政投资，这是一个十分复杂的政策理论问题，在不同的国家及不同的发展阶段具有不同的界定。中国是一个发展中国家，又处于体制转轨时期，当前及今后一个时期的财政投资只能是退出一般竞争性领域，而对于支柱产业与基础产业等重点竞争性领域，政府及财政投资还不能过早地退出，应当采取扶植政策，促进产业结构和技术结构的升级。

二是清理和规范事业单位的财政经费供给范围。在社会主义市场经济条件下，各事业单位并不都具有公共需要性质，财政不可能也不应该对其经费开支进行统包统揽，要将市场机制引入事业单位，针对不同的类型采取不同的财务管理办法。一般地讲，事业单位按其服务性质，可以分为三类：即公益性的、准公益性的和经营性的。其中：公益性的事业单位，如基础教育、基础科研、图书馆、计划生育、公共性防役等事业单位，其进行的活动属于典型的社会共同需要，财政应保障其经费供给。准公益性的事业单位，如高等教育、职业教育、广播电视、医疗保健等，这些单位提供的服务介乎于社会共同需要与个人需要之间，是属于现代社会的存在与发展所必需的，也基本 属于政府公共预算的供给范围，然而要由享受服务的对象承担一部分费用，因此，财政对其可采取资助的形式。经营性的事业单位 ，如开发性的科研单位、职业化的体育运动项目、艺术表演团体、艺术表演场所和社会中介机构等，这些单位提供的服务一般说不属于社会共同需要，应与财政供给脱钩，逐步走向市场。总之，通过上述改革，逐步规范事业单位的财政供给范围，这也有利于更好地发挥财政在社会主义市场经济中的调控作用。

三是对国有企业的亏损补贴制度进行改革。对一些特殊行业（如属于社会公共公益事业的水、电、城市交通、环境保护等）的价格和收费仍需由国家进行管理，还有一部分国有企业承担着政府特殊的责任，由此产生的亏损仍应由财政给予补贴。其它大多数属于竞争领域的国有企业，其亏损补贴则应随着企业改革的推进予以取消。必须看到，当前和今后一个时期，整个国有经济面临着战略性改组的艰巨任务，如果对现行国有企业的补贴制度不进行改革，财政就无力支持整个国有经济的发展。

（二）采取综合治理措施，控制行政人员和经费的膨胀

从理论上讲，财政分配是为政府履行其各项职能提供财力保障，其中确保政府机器的正常运转是财政分配最基本的职责。但由于政府机器隶属于上层建筑，纯属非生产领域和消费性质，因此，无论是政府机器

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